郭孟卓：对建立水资源刚性约束制度的思考

党的十九届五中全会明确提出实施国家节水行动，建立水资源刚性约束制度。这是党中央自2011年提出实行最严格水资源管理制度之后，针对水资源水生态水环境存在的突出矛盾，结合我国水资源的新形势新变化新情况，再次提出的新要求。李国英部长明确提出推动新阶段水利高质量发展的实施路径，突出强调建立水资源刚性约束制度的重要性，为解决水资源刚性约束有关问题找到了切入点，为水资源刚性约束制度顶层设计提供了基本遵循。

一、什么是水资源刚性约束

党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中明确提出：实行资源总量管理和全面节约制度，健全资源节约集约循环利用政策体系。建立水资源刚性约束制度是党中央对实行资源总量管理和全面节约制度，健全资源节约集约循环利用政策体系在水资源领域的具体化，也是对实行最严格水资源管理制度的深化要求，重点内容就是要进一步规范人的行为、纠正人的错误行为，处理好生产关系问题。实施水资源刚性约束制度就是要把水资源作为高质量发展的约束条件，通过制定约束指标体系、划定管控分区的边界，采取“指标约束+分区准入”管理方式，对经济社会发展、产业布局和方向以及规模提出约束性的用途管制措施。

建立水资源刚性约束制度首先要厘清概念内涵。刚性约束所称的“刚性”，是指“不能改变或通融的”，“约束”是指“限制使不越出范围”。“刚性约束”就是指将人或事严格限制在某一范围内，这种限制是硬性的、强制性的、无条件的，规定必须这么做，而不能那么做。

水资源刚性约束就是根据水资源的禀赋条件，通过制定约束指标，包括江河水量分配、河湖生态流量水量保障目标、地下水的取水总量和水位双控指标、区域的可用水量等，结合我国主体功能区规划，针对农业、城镇和生态安全等三大功能区，科学划分水资源管控分区，定好水资源保护利用的范围边界，突出差别化管理，发挥水资源刚性约束作用。

二、水资源刚性约束制度的地位和作用

2011年中央1号文件明确提出，实行最严格的水资源管理制度。2012年国务院颁布出台了《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》，明确了“三条红线，四项制度”。党的十九届五中全会提出，建立水资源刚性约束制度。2020年10月5日中央印发《黄河流域生态保护与高质量发展规划纲要》明确提出，实施最严格水资源保护利用制度。党中央分别提出的水资源刚性约束制度、最严格水资源管理制度、最严格水资源保护利用制度，是彼此联系、各有侧重、不断深化、完整协调的统一体。水资源刚性约束制度是总要求，具有统领的地位和作用，是指导水资源合理开发的准则，是强化水资源保护利用的遵循。实施最严格水资源管理制度和最严格水资源保护利用制度是落实水资源刚性约束的具体要求。

最严格水资源管理制度是针对供给端的管理要求，各级水行政主管部门通过合理分水，建立一整套完善的约束指标后，运用监管手段强化对水资源管控指标的管理。约束指标要通过技术标准和规范来确定，监管行为要采取政策措施去落实。要通过指标的数据化、政策的具体化、管理的规范化、监测的覆盖化、手段的智能化等守住水资源指标底线和分区管理的边界，实现水资源开发和利用不越分区边界，不破指标刚性。

最严格水资源保护利用制度是对需求端的管理要求，是经济社会领域使用水资源必须遵循的义务和责任，是实施水资源刚性约束的重中之重。最严格水资源保护利用制度的关键是加强水资源需求管理，通过制定有效的产业政策体系、约束管理措施等，以水资源条件反控经济社会发展布局、规模和方向，实现全面节水、管住用水的目标。

三、实施水资源刚性约束的重点任务

水资源刚性约束制度实施的重点是调整生产关系，目标是实现人与水和谐相处。

一是明确约束对象。既要约束河道内开发行为，也要约束河道外取水活动；既要约束用水，也要约束供水；既要约束管理部门的行政行为，也要约束社会各方的用水行为；既要约束管水部门的依法行政，也要约束外行业主管部门的依规审批。通过定指标划边界，强化分区管理，实现经济社会活动和用水行为依指标办、按指标批，依条件利用、按分区管理。

二是明确约束内容。我国人均水资源占有量少，经济活动都有需水的要求，这就要求我们认真贯彻习近平总书记指示“有多少汤泡多少馍”，经济社会开发行为都要以水资源条件作为约束内容之一。水资源刚性约束的内容既有对水资源管理部门行政行为的约束，也有对经济社会开发活动行为的约束，而且对外部约束应该是重点。对于河道断流、湖泊萎缩、地下水超采等问题，经济社会发展严重超过水资源水环境水生态承载能力的地区，水资源要作为首要约束、第一条件，发挥最大刚性约束作用。

三是明确约束措施。要以问题为导向，采用可操作的政策举措加以规范和管理。制度创设的管理措施要从供给端和需求端两侧发力。对于供给端来说，通过水资源总量消耗和强度双控、水资源论证制度、水资源承载能力监测预警评价、水资源超载区取水许可限批、水资源督查考核、水资源调度、地下水超采治理、生态治理修复、生态补偿、水资源税改革、水价机制、用水权市场化交易等措施，为刚性指标的落实提供支撑条件，为各级水行政主管部门行使行政权力提供依据和准则。从需求端来看，就是通过建立产业准入的负面清单，制定规模约束的产业政策，强力推进节水减排标准，强制推行节水产品以及资源循环利用制度等措施，建立起一整套完整的政策体系和管理措施，真正实现把标准立起来、指标建起来、政策树起来，最终运用法律手段将其固化下来。

四、实施水资源刚性约束的重点工作

一是推进刚性约束指标建立。水资源刚性约束制度的建立要在刚性、关键在约束、重点在指标。要根据我国南北方水资源禀赋条件差异，在保障江河基本生态系统功能的前提下，科学确定江河流域水资源开发上限和河道外引水强度，加快推进江河流域水量分配、重要控制断面生态流量保障目标确定、地下水取水总量和水位双控以及区域可用水量管理。要坚持流域与区域相结合的管理制度，突出管江河取水口、管河道外取水总量、管水资源调度、管江河重大工程布局、管控制断面生态流量指标与重要工程节点下泄流量，构建维持健康江河的管控体系。要强化江河开发强度落流域，区域用水总量控制指标落水源，确保江河水资源开发不超上限，守好生态流量底线，以指标体系构建水资源刚性约束制度的基础。

二是加强水资源管控分区监测预警。水资源分区管理是落实水资源刚性约束要求、深化最严格水资源管理、实现水资源合理配置的基础工作，也是实现与空间规划、主体功能区划相衔接、落实用水总量控制的具体依据，更是水资源需求管理从平面管理向空间管控、实施水资源差异化管理的关键举措。水资源管控分区要依据水的涵养性、对经济发展的支撑性、生态要素的关键性、水资源储备的前瞻性、水资源调配的可行性科学划定。监测预警要以水资源承载能力评价为基础，提出满足国家安全战略、区域协调发展战略和主体功能区战略，符合水资源分区特点和条件的准入管制策略，建立健全水资源管控分区监测预警的长效机制。

三是健全水资源论证制度。水资源论证是实现以水而定、量水而行的重要手段，是根据水资源条件反控经济社会发展和产业布局、规模和方向的重要制度安排，也是建设项目取水许可审批的支撑条件。2021年3月1日正式施行的《长江保护法》明确规定，要完善规划和建设项目水资源论证制度。2020年，水利部印发了《水利部关于进一步加强水资源论证工作的意见》。文件明确提出加强规划水资源论证，严格建设项目水资源论证，推进水资源论证区域评估，进一步发挥水资源在区域发展、相关规划和项目建设布局中的刚性约束作用，满足合理用水需求，坚决抑制不合理用水需求，促进经济社会发展与水资源承载能力相协调，推进生态保护和高质量发展。

四是推动水资源超载区取水许可限批。要以划定的水资源管控分区为依据，定期开展水资源承载能力评价，动态调整水资源超载地区、临界超载地区的名录清单，水资源超载地区暂停新增取水许可，临界超载地区暂停审批高耗水项目新增取水许可。要加大对水资源超载地区治理修复力度，通过水源置换、产业结构转型、深度节水、价格调控等综合性措施，退减超量、优化存量、严控增量，坚决抑制不合理用水、还水于河，促进水资源可持续利用。

五是提升智慧化管理水平。要依托水资源国控项目建设的成果，不断改进系统功能，提升系统应用水平。要加强江河重要断面的站网建设，推进取用水户的取水计量设备依法安装，加快规模以上取水在线计量设施建设，提升取水计量监管能力。要融入智慧水利建设的发展格局，以“需求牵引、应用至上”为重点，突出流域和区域全域管理，打造水资源空地一体化的感知系统，加快用水统计调查、水资源税改革、取水许可电子证照以及水资源监测计量等平台整合，建立统一的数据库，推进跨地区、跨部门信息资源共享，完善水资源调配和管理系统，全面打造“决策科学、智能调配、智慧管控、场景模拟、虚拟展示”的智慧化平台。